Liberación de Interferencias de la Línea 2 del Metro de Lima y Callao (IV) - El Contrato de Alianza Colaborativa

El Contrato de Alianza Colaborativa, Los Miembros de la Alianza, Documentos Marco y Grupo Central

Los contratos colaborativos en construcción representan una alternativa a los contratos tradicionales, buscando una mayor eficiencia, transparencia y colaboración entre todas las partes involucradas en el proyecto. En el caso de la Liberación de Interferencias de la Línea 2 del Metro de Lima y Callao, habiendo sido exonerados por Ley de la aplicación del Régimen General de Contratación Pública (TUO de la Ley 30225 y su Reglamento); estos contratos de alianza formaron parte de la estructura contractual, orientada a la colaboración entre distintas entidades, no solo SEDAPAL y los Contratistas, sino que también involucraban el relacionamiento con las autoridades locales, provinciales y ministerios como MEF y MTC, así como proveedores y diversos stakeholders; teniendo en cuenta que las intervenciones que se desarrollaron fueron en las principales vías de transporte terrestre que unen Lima con el Callao, desde la Av. Elmer Faucett a la Av. Néstor Gambeta, considerando además a todas las avenidas que cortan este tramo.

Tiene especial relevancia reseñar las complejidades presentadas en las obras que se ejecutaron frente al Aeropuerto Jorge Chávez, no solo por la naturaleza de las actividades aeroportuarias, sino por los diversos operadores logísticos que se encuentran en la zona; todo esto fue posible trabajando bajo un marco normativo contractual común. En este sentido, el Acuerdo Marco de la Alianza estableció un modelo colaborativo estructurado para la ejecución del Programa Marco, en el que participan varios Miembros de la Alianza bajo principios de confianza, equidad y corresponsabilidad. Este marco reguló las funciones, responsabilidades, cronogramas, incentivos, relaciones con la cadena de suministro, gestión de riesgos y deber de cuidado.

Se establecieron normas claras para la toma de decisiones, la gestión de la documentación, la resolución de discrepancias y la responsabilidad individual. Además, se buscó prevenir conflictos mediante la comunicación anticipada de problemas (Alerta Temprana) y se estableció mecanismos formales para la gobernanza (Grupo Central). Que, si bien es cierto, su implementación puede presentar desafíos, los beneficios potenciales en términos de costos, plazos y calidad son significativos. 

Dentro de su naturaleza y propósito, el Contrato de Alianza Colaborativa al formar parte de una normativa contractual que regula las relaciones, funciones, responsabilidades y procesos entre los Miembros de una Alianza, en un marco colaborativo, permitió que los Miembros de la Alianza estén obligados a ejecutar las actividades previstas en el Acuerdo Marco, a menos que se pacte lo contrario. Las actividades debían desarrollarse dentro de los plazos establecidos en el Cronograma. Teniendo como objetivo principal generar Valor mejorado conforme a los Objetivos del Programa Marco. Se estableció un marco de trabajo planificado, con plazos concretos y acciones dirigidas al logro de objetivos comunes.

En este sentido, se favoreció la colaboración con proveedores y contratistas externos, la infraestructura que se debía liberar perteneces a una red denominada Red Primaria, principalmente formada por tuberías de conducción de agua y desagüe de gran diámetro; este aspecto también es relevante para la eficiencia del Programa, ya que incluso, existen insumos que se tienen que fabricar a medida. Se buscó construir relaciones complementarias con la Cadena de Suministro. La finalidad fue que estas relaciones estén alineadas con los objetivos del Programa Marco del Proyecto.

Dentro de las actividades específicas que se regularon se incluyeron:

·     Establecer bases para el intercambio de información entre Miembros sobre sus contratos actuales y futuros.

·      Comparar y evaluar el valor aportado por los proveedores actuales y propuestos.

·      Identificar oportunidades para contratos más consistentes, duraderos y de mayor escala.

·    Ejecutar renegociaciones conjuntas o procesos conjuntos de adquisición, con respaldo y coordinación del Administrador de la Alianza.

·    Formalizar nuevos contratos con la Cadena de Suministro, previa aprobación de SEDAPAL.

Todo este sistema buscó optimizar los recursos y obtener sinergias en la relación con proveedores, generando mejores condiciones contractuales.

En cuanto a los cambios y la Gestión de Riesgos, cuando los cambios eran relevantes en el Programa Marco se acordaron por todos los Miembros de la Alianza, mediante Actas de Acuerdo del Grupo Central, salvo disposición contraria en los Documentos Marco. Con esto se buscaba garantiza control colectivo y transparencia contractual.

En este sentido, se reconocía explícitamente la existencia de riesgos inherentes al programa. Se estableció un enfoque conjunto e individual de gestión, con: Registro de Riesgos, acciones concretas dentro de plazos definidos, actualizaciones por parte del Administrador, con validación del Grupo Central. Se creó un sistema de identificación, control y seguimiento de riesgos estructurado y dinámico. Finalmente, se estableció el deber de cuidado, por el cual los Miembros de la Alianza debían actuar con destreza razonable y cuidado apropiado en sus funciones y cumplir con las obligaciones descritas en las cláusulas específicas. Se busco equilibrar la responsabilidad compartida y los límites contractuales, y permitió flexibilidad en la extensión del deber de cuidado.

Los Documentos Marco eran vinculantes para todos, excepto si modifican roles o responsabilidades sin consentimiento. Se entiende que las obligaciones específicas como precios o propuestas solo vinculan a las partes involucradas (Cliente, Administrador y Miembro). Estos documentos fueron coherentes entre sí y se estableció una jerarquía en caso de discrepancias: Términos Contractuales > Documentos Marco. Cada miembro fue responsable de los errores y omisiones en los documentos que debía preparar, excepto si se basó explícitamente en información de otros.

El Grupo Central se constituyó como un órgano decisorio compuesto por miembros designados en el Acuerdo Marco de Alianza, teniendo entre sus principales funciones: revisión, implementación y coordinación del Contrato Marco. Aquí las decisiones se toman por consenso, se reguló la convocatoria y agenda de las reuniones.

Teniendo en cuanta que todos los hitos, fechas límite y métodos se definen en el Acuerdo Marco, se impuso un deber de notificación proactiva cuando un miembro detecta amenazas o problemas que puedan afectar al programa, mediante las Alertas Tempranas. Se debía proponer soluciones y el Administrador debía convocar reuniones para abordar estos problemas o amenazas, adoptándose los acuerdos necesarios para afrontarlos.

Desde el punto de vista jurídico y contractual, este Marco de Alianza formo parte de una clara estructura normativa, en la que cada miembro conoce y acepta sus responsabilidades y límites. Se refuerza la seguridad jurídica con reglas sobre prioridad documental, se promovió la prevención de conflictos mediante alertas y mecanismos rápidos de reacción y se evitaron que haya obligaciones implícitas frente a terceros, lo cual es un mecanismo de limitación de responsabilidad.

Finalmente, en cuanto al equipo o grupo humano que participo en el proyecto se debe tener en cuenta que el acuerdo Marco preveía la posibilidad de contar con un Asesor Independiente (opcional), en este caso, se instauro un mecanismo interno por el cual el Especialista Legal (Abogado Administrador de Contratos) que se encargaba de asesorar al Administrador de la Alianza, al Grupo Central y los Administradores del Contratos (Supervisores de las Obras); también participaba en la sustentación ante la Entidad, mediante los órganos internos de las Gerencia de Asuntos Legales y Regulación, así como la Gerencia de Proyectos y Obras de SEDAPAL, quienes participaban en la aprobación de los acuerdos del Grupo Central que se traducían en modificaciones contractuales; asimismo, de los acuerdos para realizar las modificaciones a los Lineamientos de Contratación (Que reemplazaban a la Ley y Reglamento del Régimen General para regular aspectos no previstos en los contratos), los mismos que fueron modificados en seis oportunidades, a fin de adecuarlos a las demandas y necesidades del Proyecto de Liberación de Interferencias y las de la Concesión de la Línea 2 del Metro de Lima y Callao.

Mediante esta fórmula se reemplazó al Asesor Independiente, haciendo que la información y tramite interno sea más fluido ya que el conocimiento y experiencia profesional contribuyeron a socializar mejor los conceptos en las Gerencias involucradas en las aprobaciones a los cambios, que debía otorgar SEDAPAL. Cada Miembro debía contratar personal capacitado y calificado esto introducía una responsabilidad directa sobre los equipos humanos, asegurando que todos los involucrados contribuyan positivamente al cumplimiento del Acuerdo.

SE RESUELVE EL CONTRATO DE SUPERVISIÓN ¿CÓMO CONTINUAMOS LA EJECUCIÓN CONTRACTURAL? INSPECCIÓN O SUPERVISIÓN.

Planteamos un pequeño debate: SUPERVISIÓN O INSPECTOR DE OBRA EN PROYECTOS DE ENVERGADURA, EN LOS CUALES SE RESUELVE EL CONTRATO DE SUPERVISIÓN ¿CÓMO CONTINUAMOS LA EJECUCIÓN?

El artículo 14 de la Ley de Presupuesto del año 2025, al referirse a los montos para la determinación de los procedimientos de selección, ha señalado que:

“Cuando el valor referencial de una obra pública sea igual o mayor a S/ 4 300 000,00 (CUATRO MILLONES TRESCIENTOS MIL Y 00/100 SOLES), la entidad debe contratar obligatoriamente la supervisión de obra. Tratándose de contratos celebrados bajo modelos contractuales de ingeniería de uso estándar internacional rigen las reglas establecidas en dichos contratos”. (El énfasis y resaltado es añadido)

Al respecto se plantea lo siguiente:

La ley de presupuesto público en Perú establece un umbral específico para la supervisión de obras públicas. Cuando el valor referencial de una obra alcanza o supera los S/ 4,300,000.00, es obligatorio que la entidad contrate la supervisión de la obra. Esto garantiza un control y seguimiento adecuados de la ejecución del proyecto, asegurando la calidad y cumplimiento de los estándares establecidos. Además, para contratos que se celebran bajo modelos contractuales de ingeniería de uso estándar internacional, se aplican las normas específicas de esos contratos, lo que añade un nivel adicional de regulación y profesionalismo en la gestión de obras. Esto refleja un esfuerzo por parte del Estado para asegurar la transparencia y eficacia en la ejecución de proyectos públicos.

Ahora bien, si en un contrato de ingeniería de uso estándar internacional no se han incluido reglas específicas sobre la supervisión de obras, es decir que, no se ha dicho que hacer en caso se resuelva un contrato de supervisión en forma anticipada, como se continuará con el proceso constructivo o la ejecución de los componentes del contrato de obra que estén pendientes de ejecución; se aplicarían los principios generales y las normativas del marco legal peruano. En este caso, dado que la ley de presupuesto público establece la obligatoriedad de contratar la supervisión cuando el valor referencial es igual o mayor a S/ 4,300,000.00, ¿la entidad estaría obligada a cumplir con esta disposición, independientemente de lo que diga, o mejor dicho, dejo de decir el contrato?

Esto significa que, aunque el contrato de obra no contemple que hacer en caso se resuelva el contrato de la supervisión, habiendo superado el valor de S/ 4 300 000,00 (Cuatro millones trescientos mil y 00/100 soles), la entidad debe contratar obligatoriamente la supervisión de obra, y no estaría en posibilidad de designar a un inspector; por ende, la entidad debe proceder a contratar la supervisión a través de un proceso de selección para adjudicar a una nueva empresa supervisora, para cumplir con la normativa legal vigente. La falta de inclusión de estas reglas como lo prevé la Ley: “para contratos que se celebran bajo modelos contractuales de ingeniería de uso estándar internacional, se aplican las normas específicas de esos contratos”, en este tipo de contratos, podría generar responsabilidad para la entidad, así como posibles problemas en la ejecución y calidad de la obra, toda vez que no podríamos contar con la supervisión o debíamos designar a un inspector habiendo superado el límite establecido en la Ley de Presupuesto. Además, podría abrir la puerta a controversias o disputas en caso de que surjan problemas durante la ejecución del proyecto. Por lo tanto, es fundamental que las entidades aseguren que todos los aspectos legales y normativos estén contemplados en sus contratos.

En resumen, el artículo 14 de la Ley de Presupuesto 2025, que establece dos disposiciones claves:

·        Obligatoriedad de la supervisión de obra cuando el valor referencial de la obra sea ≥ S/ 4 300 000,00.

·        En contratos celebrados bajo modelos contractuales de ingeniería de uso estándar internacional, rigen las normas específicas de esos contratos.

Se cuestiona qué ocurre si el contrato de supervisión se resuelve (se termina anticipadamente) y no existen reglas contractuales específicas que regulen esta situación.

Incluso si el contrato no contiene cláusulas específicas sobre la continuación del proyecto tras la resolución del contrato de supervisión, la Ley de Presupuesto prevalece, obligando a la entidad a:

·        No continuar sin supervisión formal.

·        No designar simplemente a un inspector de obra (figura permitida en obras de menor cuantía).

·        Contratar una nueva empresa supervisora, por medio de un procedimiento de selección correspondiente.

Potenciales responsabilidades para la entidad pública si:

·        No se incluye una regulación adecuada en los contratos (bajo modelos de ingeniería internacional).

·        Se continúa la obra sin nueva supervisión pese a la exigencia legal.

Esto podría generar:

·        Problemas de responsabilidad administrativa para los funcionarios.

·        Riesgos técnicos en la calidad de ejecución de la obra.

·        Controversias contractuales con el contratista.

·        Eventual nulidad de actos administrativos posteriores.

Las entidades deben asegurarse de contemplar todas las situaciones contractuales posibles, incluidas las de resolución anticipada.

Es necesario armonizar las normas internacionales con el marco legal nacional, especialmente en proyectos de gran envergadura financiados con recursos públicos.

Aun cuando un contrato internacional de obra no prevea qué hacer si se resuelve la supervisión, la entidad está legalmente obligada a volver a contratar una empresa supervisora si el monto de la obra iguala o supera los S/ 4 300 000.00. No puede reemplazarla con un inspector. El cumplimiento de esta obligación es clave para evitar responsabilidades, garantizar la calidad de la obra, y mantener la legalidad del proceso.

Liberación de Interferencias de la Línea 2 del Metro de Lima y Callao - Convenio ATU - SEDAPAL (III)

Liberación de Interferencias de la Línea 2 del Metro de Lima y Callao - Convenio ATU - SEDAPAL (III)

En esta tercera entrega, presentamos una reseña analítica del convenio ATU–SEDAPAL, destacando elementos clave replicables en futuros proyectos, como el caso de Anillos Viales de Lima y Callao. No solo queremos contar la experiencia del Convenio de ATU – SEDAPAL, sino que también queremos mostrar algunos elementos que consideramos fueron clave en su éxito y que pueden replicarse en otros proyectos.

Finalmente, un breve análisis de la necesidad de contar con Lineamientos de Contratación que suplan al marco legal del Régimen General de contratación pública que permitan operativizar la ejecución contractual.

Análisis del Convenio de Colaboración Interinstitucional entre AATE (ATU) y SEDAPAL

1. Objeto del Convenio (Cláusula Segunda)

El propósito principal del convenio fue establecer mecanismos de cooperación entre AATE (ATU) y SEDAPAL para facilitar la ejecución de obras que permitan eliminar interferencias con el Proyecto de la Línea 2 del Metro de Lima y Callao. Se aclara que SEDAPAL no obtiene beneficios económicos de este acuerdo. Aquí queremos hacer una primera nota, ya que la infraestructura sanitaria en Lima es de larga data, es decir, tiene muchos años de antigüedad, por lo que indirectamente, resulta una oportunidad para su actualización incluyendo no solamente tuberías de reciente fabricación, sino que también, debe considerarse la inclusión de mecanismos de automatización Scada y el modelamiento en el diseño de la intervención con sistemas como el BIM. 

2. Alcance (Cláusula Tercera)

El convenio aplica exclusivamente a interferencias que afecten las instalaciones sanitarias de SEDAPAL dentro de las áreas de concesión del proyecto de la Línea 2 Metro de Lima y Callao, incluyendo el ramal Faucett - Gambetta. Conviene destacar que, tal como lo hemos comentado en las anteriores entregas, al señalar que una interferencia no solamente es la superposición de infraestructuras o cruces en algún punto de las mismas, también deben ser consideradas como interferencias las intervenciones cuya cercanía afecte el suelo y por ende debilite las instalaciones ya existentes, aun cuando no se encuentren superposiciones físicas, lo que requerirá una evaluación de cada caso en concreto.

3. Obras de Liberación (Cláusula Cuarta)

• AATE contratará terceros para realizar los estudios técnicos y ejecutar las obras necesarias. Es importante subrayar que, si bien el convenio preveía inicialmente la contratación por parte de AATE, esta responsabilidad pasó posteriormente a SEDAPAL y que también se haría cargo de la supervisión de la ejecución de dichas obras a través de un equipo especial que gozaría de autonomía en la gestión del proyecto.
• AATE asume la responsabilidad solidaria por la calidad y cumplimiento de estas obras.
• Las obras deben concluirse conforme al cronograma técnico aprobado por SEDAPAL, con posibilidad de ampliaciones pactadas mutuamente.
• SEDAPAL puede hacer observaciones a los proyectos técnicos, sujetándose a las normas administrativas y técnicas vigentes.

4. Obligaciones de las Partes (Cláusula Quinta)

Por AATE:

• Supervisar las obras conforme al proyecto aprobado y lo indicado por SEDAPAL.
• Contratar consultores e inspectores bajo los términos definidos por SEDAPAL.

Por SEDAPAL:

• Aprobar los proyectos técnicos.
• Proporcionar términos de referencia para contratar personal técnico.
• Emitir informes finales de recepción de obra.

5. Procedimiento Técnico (Cláusula Sexta)

El proceso de aprobación de los proyectos y la recepción de las obras está regulado por un Anexo N.º 1, que forma parte del convenio. Este anexo puede modificarse de mutuo acuerdo, y tales modificaciones no detienen los trabajos en curso.

Cláusula Octava: Vicios ocultos y defectos constructivos

• AATE asume total responsabilidad por cualquier defecto oculto o falla constructiva en las obras de liberación durante 5 años desde su puesta en servicio.
• Esta obligación se extiende también a los terceros contratados por AATE.
• Además, AATE deberá responder por los daños causados a SEDAPAL o terceros derivados de estos defectos, cuando no estén cubiertos por los seguros CAR y de responsabilidad civil extracontractual del contratista.

Refuerza el principio de responsabilidad post-ejecución, protegiendo a SEDAPAL frente a obras defectuosas.

Cláusula Novena: Multas e infracciones administrativas

• AATE se compromete a cubrir cualquier multa impuesta a SEDAPAL por gobiernos locales u otras autoridades, siempre que estén debidamente justificadas y vinculadas a la ejecución de las obras.

Esto protege a SEDAPAL de sanciones administrativas que no le correspondan directamente.

Cláusula Décimo Tercera: Aspectos no previstos

• Se establece que, ante vacíos en el convenio, se aplicarán las normas del Código Civil peruano y demás disposiciones legales pertinentes.

Brinda un respaldo legal supletorio para situaciones no contempladas explícitamente.

Algunas conclusiones

El Convenio establece con claridad las responsabilidades compartidas, los procesos de coordinación técnica y el marco legal para evitar interferencias con las redes sanitarias durante el desarrollo de la Línea 2 del Metro de Lima y Callao. Se resalta un enfoque de colaboración técnica y operativa, sin beneficios económicos para SEDAPAL.

Estas cláusulas refuerzan la seguridad jurídica, la responsabilidad técnica y el compromiso institucional en la ejecución de las obras. Además, garantizan mecanismos de solución, cobertura ante errores constructivos y una coordinación eficiente.

Este convenio garantiza:

·        Cooperación técnica eficiente.

·        Responsabilidad post-obra.

·        Marco legal claro.

·        Flexibilidad institucional.

·        Protección a SEDAPAL ante riesgos técnicos y administrativos.

Necesidad de contar con Lineamientos de Contratación de Obras de Liberación de Interferencias

En esta parte queremos reseñar aspectos que hicieron necesario la aprobación de dichos Lineamientos para la ejecución de proyectos de igual naturaleza, como es el caso del Proyecto de Anillos Viales de Lima y Callao.

·        El uso de contratos EPC bajo sistema mixto (suma alzada y precios unitarios).

·        La implementación del sistema Fast Track.

·        La aplicación de contratos FIDIC/FAC-1 adaptados al contexto nacional.

Se debe reconocer la experiencia previa del convenio ATU–SEDAPAL y se propone como referente para futuros procesos, como es el caso del Proyecto Anillos Viales.

Aspectos Clave del Contenido

Responsabilidades contractuales

·        Se establece que el Contratista debe desarrollar ingeniería y diseño, elaborando el expediente técnico completo.

·        Se aclara que el alcance final de la obra se define solo con la aprobación del expediente técnico, lo cual justifica el modelo EPC como el más adecuado.

Sistema de precios mixto

·        Suma alzada para el expediente técnico (pago fijo).

·        Precios unitarios para la ejecución de obra (pago por metrados reales).

·        Esto otorga flexibilidad en la gestión de partidas no previstas en la fase inicial.

Fast Track y gestión de cambios.

·        Se habilita la ejecución anticipada de obras mediante planos emitidos para construcción, paralela al desarrollo de ingeniería.

·        Las modificaciones en alcance no son adicionales técnicos, sino ajustes convenidos, bajo una lógica de gestión integrada.

Modelo de Alianza Colaborativa

·        Se prioriza el trabajo coordinado entre SEDAPAL, MTC y los contratistas.

·        La alianza favorece objetivos comunes de plazo, presupuesto y calidad.

Base normativa y legal

·        Se sustenta en el DU 003-2020, que permite a las empresas prestadoras contratar fuera de la Ley de Contrataciones del Estado para liberación de interferencias.

·        En la actualidad tenemos el literal p) del numeral 7.1 del articulo 7 de la Ley 32069 Ley General de Contratación Pública.

·        Se incorpora el modelo FIDIC/FAC-1 adaptado al Perú, recomendando su aplicación flexible y contextual.

Conclusiones Fundamentales

1.      Apropiado uso del modelo EPC mixto en proyectos sin expediente técnico inicial.

2.      Relevancia del enfoque Fast Track para agilizar ejecución sin esperar diseño completo.

3.      Convenio ATU-SEDAPAL debe considerarse modelo de referencia.

4.      Se recomienda adaptar los contratos a las condiciones legales, técnicas y culturales del Perú.

5.      FIDIC y FAC-1 son marcos valiosos, pero deben ser modificados caso por caso.

6.      El enfoque colaborativo debe institucionalizarse en los lineamientos y contratos.

Recomendación Final

Aprobar la adecuación de los lineamientos de evaluación y contratación del Proyecto Anillos Viales, inspirados en el convenio ATU–SEDAPAL y en los modelos FIDIC/FAC-1, incorporando cláusulas que permitan flexibilidad, control de calidad y gestión eficiente del riesgo y presupuesto.